Klimaschutz: CO2-Preis statt Planwirtschaft
Der kürzlich vom Bundesumweltministerium vorgelegte Entwurf für ein Klimaschutzgesetz ist Planwirtschaft par excellence: Gedacht um den im Jahr 2016 ohne Bundestagsbeteiligung entstandenen Klimaschutzplan 2050 gesetzlich umzusetzen, formuliert der Entwurf jahresgenaue Emissionsvorgaben für die Jahre 2030 bis 2050. Die wesentlich kosteneffizientere Alternative wäre, einen einheitlichen CO2-Preis zu etablieren und es diesem Preissignal zu überlassen, wo und auf welche Weise Treibhausgase vermieden werden.
Die aus der ehemaligen Sowjetunion bekannten 5-Jahrespläne für die wirtschaftliche Entwicklung waren deutlich weniger langfristig angelegt, als der vom Bundesumweltministerium vorgelegte Entwurf für ein Klimaschutzgesetz. Und als ob diese langfristigen Planziele nicht der Planwirtschaft bereits genug wären, kommt erschwerend hinzu, dass neben Vorgaben für Deutschland insgesamt darüber hinaus individuelle Emissionsminderungspfade für sechs Sektoren festgelegt wurden: Industrie, Verkehr, Gebäude, Energie-, Land- und Abfallwirtschaft.
Mit diesem höchst planwirtschaftlichen Ansatz sollen die Treibhausgasemissionen in Deutschland bis zum Jahr 2050 um mindestens 95 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 verringert werden. Damit wird das nationale Klimaschutzziel für das Jahr 2050, die Treibhausgasemissionen um 80 bis 95 Prozent gegenüber 1990 zu verringern, sehr ambitioniert ausgelegt. Ob eine Minderung in diesem Umfang überhaupt möglich ist, und falls ja, welche Kosten damit verbunden sind, wird mit keinem Wort erläutert, ebenso wenig wie das geschehen soll.
Stattdessen soll das für jeden Sektor zuständige Bundesministerium festlegen, was getan werden muss, um die jeweiligen Emissionsvorgaben zu erreichen. Falls dies nicht geschieht, droht das Umweltministerium mit Sanktionen. So soll jedes Ministerium mit Geld aus seinem eigenen Haushalt dafür aufkommen, wenn Deutschland wegen Verfehlung seiner sektoralen Ziele ab dem Jahr 2020 CO2-Zertifikate von anderen EU-Staaten zukaufen muss. Dazu ist Deutschland durch die EU-Gesetzgebung verpflichtet. Und es ist bereits jetzt absehbar, dass die nationalen Klimaziele in den Sektoren Verkehr und Wärme deutlich verfehlt werden.
Dieser planwirtschaftliche Ansatz des Umweltministeriums ist alles andere als kosteneffizient: Indem genau vorgeschrieben wird, in welchem Sektor wie viel Treibhausgase pro Jahr ausgestoßen werden dürfen, wird verhindert, dass Emissionen dort eingespart werden, wo es am kostengünstigsten ist. Die wesentlich kosteneffizientere Alternative wäre, einen einheitlichen CO2-Preis zu etablieren, möglichst weltweit, und es diesem Preissignal zu überlassen, wo und auf welche Weise Treibhausgase vermieden werden.
Der Abschluss eines internationalen Abkommens über einen global einheitlichen CO2-Preis wäre auch das von vielen Ökonomen bevorzugte Klimaschutzinstrument. Ein solches Abkommen wurde auch von dem kürzlich mit dem Alfred-Nobel-Gedächtnispreis für Wirtschaftswissenschaften ausgezeichneten William Nordhaus vorgeschlagen. Neben der Kosteneffizienz hätte ein solches Abkommen viele Vorteile, insbesondere dass die politische Umsetzung eines global einheitlichen CO2-Preises jedem Land individuell überlassen bleiben und in der Praxis relativ einfach erfolgen kann, etwa mittels der Einführung von CO2-Steuern.
Solange es ein solches globales Preis-Abkommen nicht gibt, lohnt es sich aber, darüber nachzudenken, einen einheitlichen CO2-Preis zumindest für die Europäischen Union einzuführen, ähnlich wie dies kürzlich mehr als 3000 Ökonomen für die USA gefordert haben. Als erster Schritt könnte die Einführung eines Mindestpreises für Emissionszertifikate auf dem aktuellen Niveau von etwa 20 Euro je Tonne CO2 in Erwägung gezogen werden, um damit den am Emissionshandel teilnehmenden Unternehmen zu signalisieren, dass der Ausstoß von Treibhausgasen in Zukunft nicht mehr günstiger werden wird. Dieser Mindestpreis sollte jedoch erst dann erhöht werden, wenn andere bedeutende Länder und Regionen der Welt, etwa die USA und China, ebenfalls einen CO2-Preis eingeführt haben. Letztendliches Ziel wäre, dasselbe CO2-Preisniveau in möglichst vielen Regionen der Welt zu etablieren.
Davon unabhängig sollte Deutschland darauf hinwirken, dass die Europäische Union den EU-Emissionshandel auf weitere Sektoren ausdehnt, etwa den Verkehrssektor. Anstatt weiterhin auf eine ineffiziente Regulierung in Form von Emissionsstandards zu setzen, die für Neuwagen den CO2-Ausstoß pro Kilometer Fahrleistung bis zum Jahr 2030 vorschreiben, und damit den Kraftstoffverbrauch, sollte die Europäische Kommission spätestens ab 2030 den Verkehrssektor aus Kostengründen in den Emissionshandel integrieren (siehe meinen Beitrag „Viel zu teuer: Wie die EU-Kommission beim CO2-Ausstoß von PKWs die falschen Anreize setzt“ vom 14.9.2018).
Sollten Sektoren wie Verkehr und Wärme auch in Zukunft partout nicht in den Emissionshandel eingebunden werden, ist es erwägenswert, dort im nationalen Alleingang eine CO2-Steuer einzuführen, vorausgesetzt es werden mit entsprechenden Kompensationsmaßnahmen Nachteile für die heimischen Unternehmen und Verbraucher vermieden. Damit die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nicht leidet, könnte etwa ein Zoll auf importierte Güter in Höhe ihres CO2-Fußabdrucks (Grenzsteuerausgleich) eingeführt werden. Darüber hinaus sollten im Gegenzug zur Einführung einer CO2-Steuer die bestehenden Energiesteuern abgeschafft werden. Bei einer CO2-Steuer von 20 Euro je Tonne würde sich beispielsweise der Endverbraucherpreis für das CO2-extensive Erdgas leicht verbilligen, wohingegen das CO2-intensivere Heizöl sich gegenüber dem Status Quo etwas verteuern würde. Auf diese Weise würden Anreize für einen Brennstoffwechsel von Heizöl auf Erdgas, und somit zur Treibhausgasreduktion, gesetzt.
Die Einführung und Erhöhung von CO2-Steuern in nicht am Emissionshandel beteiligten Sektoren führt früher oder später unweigerlich zu deutlichen Mehrbelastungen für die Verbraucher. Dies trifft einkommensschwächere Haushalte stärker als wohlhabende Haushalte. Um unnötige Härten zu vermeiden und die Akzeptanz einen CO2-Preis in diesen Sektoren nicht zu gefährden, sollten die Einnahmen aus der CO2-Steuer wieder vollständig an Bürger und Unternehmen zurückfließen, vorzugsweise in Form pauschaler Pro-Kopf-Transfers. Dies geschieht beispielsweise in der Schweiz, in der die Einnahmen aus der CO2-Steuer in Höhe von 92 Franken je Tonne für Rückerstattungen von 76,80 Franken pro Kopf, gleich ob Kinder oder Erwachsene, verwendet werden.
Durch diese Rückerstattungen werden viele Haushalte besser gestellt als ohne die Erhebung einer CO2-Steuer, vor allem einkommensschwache Haushalte, während vorwiegend einkommensstärkere Haushalte, welche tendenziell einen höheren Energie- und Umweltverbrauch aufweisen, höhere Lasten zu tragen haben. Dies dürfte relativ unkritisch sein, da einkommensstärkere Haushalte tendenziell eine höhere Akzeptanz für eine Pönalisierung des Umweltverbrauchs aufweisen. Wie die massiven Proteste in Frankreich gegen die dort erhobene CO2-Steuer aber eindrücklich zeigen, ist die Rückerstattung der aus einer CO2-Bepreisung erwachsenden staatlichen Einnahmen ein essentieller Bestandteil einer solchen Klimaschutzpolitik, ohne dies es um ihre Akzeptanz schlecht bestellt sein würde.
Den Protesten in Frankreich zum Trotz sollte Deutschland dennoch mit Nachdruck die Etablierung eines global einheitlichen CO2-Preises voranbringen, etwa bei den Treffen der G20-Staaten, anstatt mit einem Klimaschutzgesetz, wie es nun vom Umweltministerium entworfen wurde, endgültig die Planwirtschaft in der deutschen Klimaschutzpolitik zu manifestieren. Um die Chancen für das Zustandekommen eines solchen internationalen Preis-Abkommens zu erhöhen, könnte der einheitlich CO2-Preis anfänglich auf einem niedrigen Niveau angesetzt werden, etwa dem derzeitigen Preis für Zertifikate im EU-Emissionshandel von rund 20 Euro je Tonne. In Abhängigkeit der Teilnahmebereitschaft an einem solchen Abkommen und der Kooperationswilligkeit der beitretenden Länder könnte dann der CO2-Preis sukzessive erhöht werden, um so den globalen Treibhausgasausstoß stabilisieren und letztlich irgendwann einmal reduzieren zu können. Das haben alle bisherigen Bemühungen nicht einmal ansatzweise geschafft.
Autor:
Prof. Dr. Manuel Frondel ist außerplanmäßiger Professor für Energieökonomik und angewandte Ökonometrie an der Ruhr-Universität Bochum und Leiter des Kompetenzbereichs „Umwelt und Ressourcen“ am RWI.
