Die Subventionsvergabe des Bundes – ordnungspolitische Analyse und Empfehlungen
Die Haushaltsdebatten der letzten Jahre werden – nicht erst mit Blick auf die aktuelle Schuldenfrage – stets von einer Erzählung fiskalischer Engpässe beherrscht. Unmöglich also, nur auf die Einnahmenseite zu schauen. Einen Blick auf die Ausgaben werfen Prof. Dr. Stefan Kolev, Maximilian Luz Reinhardt und Dr. Sebastian Kahlbau und nehmen in ihrer Studie die Subventionsvergabe des Bundes unter die Lupe.
In den vergangenen Jahren lässt sich in der Wirtschaftspolitik ein Trend zur „Rückkehr des Grundsätzlichen“ beobachten. Während vor der Covid-19-Pandemie die Wirtschaftspolitik oft pragmatisch und technokratisch betrieben wurde, hat sich dies durch die Krisen der letzten Jahre verändert. Seit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine und der damit verbundenen Offenlegung der deutschen Standardschwäche ist die Ordnungspolitik wieder in den Fokus gerückt. Diese betont klare wirtschaftspolitische Prinzipien und Rahmenbedingungen. Gleichzeitig hat spätestens die Verabschiedung des Inflation Reduction Act in den USA im Jahr 2022 die Industriepolitik wiederbelebt, die gezielte Subventionen zur Förderung bestimmter Technologien und Unternehmen nutzt. Auch auf europäischer und nationaler Ebene wurde in den letzten Jahren zunehmend industriepolitisch in das Marktgeschehen eingegriffen. Insbesondere in der letzten Legislatur ergab sich ein politischer Konflikt zwischen diesen beiden Ansätzen: zwischen SPD/Grünen auf der einen und FDP auf der anderen Seite. Vor diesem Hintergrund möchte die Studie eine kritische Neubewertung der steigenden Subventionen im Bundeshaushalt vornehmen. Dazu entwickelt sie ein eigenes Framework, mithilfe dessen, sich Subventionen leicht auf die verzerrende Wirkung, sprich Schädlichkeit, überprüfen lassen.
Subventionen im Spiegel der makroökonomischen Entwicklung
Seit 2000 hat sich das nominale BIP Deutschlands fast verdoppelt, begünstigt durch Globalisierung, günstige Energieimporte, niedrige Zinsen, einen schwachen Euro und eine starke Beschäftigungsentwicklung. Diese Faktoren sicherten lange die wirtschaftliche Stabilität Deutschlands – Schwächen, wie die demografische Entwicklung und die Abhängigkeit von russischen Energieimporten, wurden weitestgehend ignoriert.
Die steigenden Staatseinnahmen spiegeln diese positive Entwicklung wider: Die Einnahmen des Bundes haben sich seit 2000 ebenfalls verdoppelt – abgesehen von der Covid-19-Pandemie – und die Abgabenquote ist von 38,8 % (Merkel-Beginn) auf 40,8 % (2024) gestiegen. Trotz dieser stark anwachsenden Einnahmen werden die finanziellen Spielräume des Staates in der öffentlichen Debatte oftmals beklagt.
Die Ausgabenentwicklung hielt bis zur Pandemie mit den Einnahmen Schritt, wobei jedoch Sozialausgaben Vorrang vor Investitionen hatten. Dies zeigt sich heute in einem maroden öffentlichen Kapitalstock. Gegenüber dem Vor-Corona-Niveau ist der Bundeshaushalt um knapp 30 Prozent bzw. 120 Mrd. Euro angewachsen und verweilt strukturell auf diesem hohen Niveau – was u.a. durch steigende Sozialaus- und Zinsausgaben getrieben ist.
Entwicklung der Subventionen
Seit der „Nationalen Industriestrategie 2030“ hat der Staat seinen wirtschaftspolitischen Einfluss durch Subventionen stark ausgeweitet, um auf drei zentrale Herausforderungen zu reagieren: Wettbewerbsfähigkeit, Klimaziele und technologischer Rückstand. Zur Unterstützung wurden zwei Hauptinstrumente eingesetzt: direkte Finanzhilfen und indirekte Steuervergünstigungen. Während die Steuervergünstigungen weitgehend konstant blieben, haben sich die Finanzhilfen seit 2019 von 11 Mrd. € auf 48,7 Mrd. € (2024) fast verfünffacht – insbesondere zwischen 2022 und 2023 gab es einen starken Anstieg um 25,1 Mrd. €.
Besonders stark gestiegen sind die Subventionen im Bereich Klimaschutz (z. B. Gebäudeenergieeffizienz), im Verkehrssektor (von 2,4 Mrd. € auf 9,2 Mrd. €) und im Wohnungswesen (von 1,9 Mrd. € auf 22,3 Mrd. €). Insgesamt hat sich das Subventionsvolumen seit 2019 mehr als verdoppelt und erreicht 2024 etwa 1,6 % des BIP (2019: 0,8 %). Ein zentraler Finanzierungsmechanismus war der Klima- und Transformationsfonds (KTF) mit geplanten Ausgaben von 211,8 Mrd. € (2024–2027). Allerdings wurde die Umwidmung von Mitteln durch das Bundesverfassungsgericht im November 2023 untersagt, wodurch der KTF erheblich eingeschränkt wurde.
Politische Implikationen
Das Subventionsvolumen ist in den letzten Jahren stark gestiegen – unabhängig von Corona-Hilfen und Unterstützung wegen des russischen Angriffskriegs in der Ukraine. Treiber dieser Entwicklung sind industriepolitische Programme, insbesondere Klimaschutzmaßnahmen, aber auch die Förderung von Einzelunternehmen. Einsparungen sollten nicht pauschal, sondern auf Basis einer differenzierten Analyse erfolgen.
Eine Rückkehr zum Subventionsniveau von 2019 (von 1,6 % auf 0,8 % des BIP) würde ca. 34 Mrd. € freisetzen. Eine genaue Bewertung und Priorisierung der Subventionen sind notwendig, um diesen Spielraum zu schaffen.
Drei politische Empfehlungen
- Klimaschutz-Fokus: Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung sollten nicht für Industriepolitik genutzt, sondern zur Kompensation an Bürger ausgezahlt werden, um die politische Akzeptanz zu sichern.
- Vermeidung von Erhaltungssubventionen: Politische Entscheidungsträger sollten der Versuchung widerstehen, kriselnde Unternehmen selektiv zu retten und so eine wirtschaftspolitische Willkür vermeiden.
- Klare Strategie bei Anpassungssubventionen: Subventionen zur strategischen Resilienz müssen auf einer nachvollziehbaren Strategie basieren. Dies gilt auch für den neuen Kapitalstock der Bundeswehr, der bislang ohne klare Ausgabenstrategie bleibt.
