Wer sollte für die Jobcenter zuständig sein?
Die Jobcenter sind in Deutschland dafür verantwortlich, die Empfänger von Bürgergeld oder demnächst der „neuen Grundsicherung“ zu betreuen. Das heißt, sie berechnen und zahlen Leistungen aus und kümmern sich um die Vermittlung in Arbeit. Sie werden in zwei verschiedenen Modellen betrieben: Erstens von Arbeitsgemeinschaften aus Arbeitsagentur und Kommune („gemeinsame Einrichtungen“) und zweitens ausschließlich von der Kommune („kommunaler Träger“). Welches Modell ist besser?
Die zweigeteilte Trägerschaft in der Grundsicherung ist historisch gewachsen. Ursprünglich war im Entwurf für das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz 4“) von der damals rot-grünen Bundesregierung vorgesehen, der Bundesagentur für Arbeit die Aufgabe allein zu übertragen. Ein Gegenentwurf aus der CDU/CSU-Fraktion wollte die Zuständigkeit dagegen an die Kommunen geben. Der im Vermittlungsausschuss gefundene Kompromiss sah vor, dass im Regelfall eine Arbeitsgemeinschaft aus Arbeitsagentur und kommunalen Stellen das Jobcenter betreibt. Auch finanziell waren die Kommunen beteiligt – allerdings zum kleineren Teil, der darüber hinaus im Laufe der Zeit immer mehr zurückging. Als Experimentierklausel wurde in zunächst 69 der rund 400 Kommunen die Zuständigkeit an die Kommune allein übertragen. Dies betraf aber nicht die Frage der Finanzierung, die weiterhin größtenteils beim Bund blieb. Der Grundgedanke der Zweiteilung war, dass sich das bessere Modell in der Praxis erweisen solle.
Dem Konnexitätsprinzip wurde bei der Reform nur unzureichend Rechnung getragen. Das Prinzip besagt, dass derjenige, der die finanziellen Lasten trägt, auch für die Ausführung einer Aufgabe zuständig sein sollte („Ausführungskonnexität“). Ansonsten kommt es unweigerlich zu Verschwendung, zum Beispiel weil die ausführende Ebene bestrebt ist, möglichst viele Mittel in die eigene Region zu lenken. Ein erstes Problem des geltenden Modells besteht darin, dass aufgrund von gemischten Zuständigkeiten gar kein echter Ansatzpunkt für die Ausführungskonnexität besteht. Das zweite Problem ist, dass im Falle der kommunalen Träger die finanzierende föderale Ebene (Bund) und die ausführende Ebene (Kommune) auseinanderfallen, das Konnexitätsprinzip also verletzt wird. Das Problem besteht bei den gemeinsamen Einrichtungen in geringerem Ausmaß, weil hier die Bundesagentur für Arbeit als Bundesbehörde wesentliche Aspekte des Handelns der Jobcenter bestimmen kann.
Der Gesetzgeber sah 2005 vor, die zweigeteilte Trägerschaft zu evaluieren. Die 2008 vorgelegten Studien zeigten kein vollkommen eindeutiges Bild. In vielen Modellen ergibt sich ein Vorsprung der gemeinsamen Einrichtungen, wenn auf die Integration in Arbeit als übergeordnetes Ziel fokussiert wird. Es gibt aber auch einzelne Konstellationen und Fallgruppen, in denen dieser Vorsprung nicht statistisch signifikant ist oder sich sogar ein signifikanter Nachteil zeigt. Die wenigen nachfolgenden Studien sehen tendenziell Vorteile bei den gemeinsamen Einrichtungen, wenn es um die Integration in Arbeit geht. So errechnen Mergele/Weber (2020) einen signifikant negativen Effekt der kommunalen Zuständigkeit auf die Integration in Arbeit in Höhe von 10 bis 12 Prozent innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren, je nach Spezifikation der Schätzgleichung. Eine geringere Qualität der in gemeinsamen Einrichtungen vermittelten Beschäftigungsverhältnisse ist nicht nachweisbar. Unterschiede gibt es dagegen im arbeitsmarktpolitischen Ansatz: Kommunale Träger setzen häufiger beschäftigungsschaffende Maßnahmen ein, die aber selten in eine reguläre Beschäftigung münden.
Für eine aktuelle Positionsbestimmung haben wir Daten aus dem SGB 2-Kennzahlentool auf Jobcenter-Ebene mit weiteren Daten auf Kreisebene verknüpft. Ziel war, die Effektivität der Jobcenter bei der Vermittlung in Arbeit unter Berücksichtigung der jeweils regional unterschiedlichen Arbeitsmarktlage zu vergleichen. Als Zielgröße dienten die Integrationen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, bezogen auf die Anzahl der beschäftigungslosen erwerbsfähigen Leistungsbeziehenden. Rein deskriptiv integrierten im Zeitraum 2023-2024 die gemeinsamen Einrichtungen mit einer Integrationsquote von 22 Prozent mehr Leistungsbezieher in Arbeit als kommunale Träger (18 Prozent) – ein relativer Unterschied von rund 21 Prozent, der auch für den Zeitraum 2020-2021 zu beobachten war. Das Jahr 2022 wurde aus der Betrachtung herausgenommen, weil der Eintritt der ukrainischen Geflüchteten in den Rechtskreis SGB 2 die Befunde beeinflussen kann.
Da es denkbar wäre, dass eine bessere Integrationsleistung der gemeinsamen Einrichtungen allein deshalb zustande kam, weil dort eine bessere Arbeitsmarktlage vorzufinden war, wurde die Integrationsquote mit einem ökonometrischen Modell geschätzt, in das neben dem Modell der Trägerschaft weitere Variablen wie die regionale Arbeitslosenquote oder die Stellenzugänge eingingen.
