Mit einem reziproken Emissionshandel Industrie und Klima schützen

2015 kam dann Paris: politisch spektakulär, weil nahezu alle Staaten ein gemeinsames, immens ambitioniertes Temperaturziel akzeptierten und sich die Welt vermeintlich auf das Narrativ eines „1,5-Grad-Pfads“ einschwor. Paris veränderte jedoch den Mechanismus: weg von harten Pflichten – hin zu unverbindlichen nationalen Selbstzusagen (NDCs). Das schafft zwar breite Beteiligung, verfestigt und vergrößert aber auch die Lücke zwischen Anspruch und Realität.

Diese Lücke setzt sich aus zwei Teilen zusammen. Erstens die Ambitionslücke: Viele kurzfristige Zusagen passen nicht zu langfristigen Netto-Null-Zielen. Zweitens die Implementationslücke: Selbst die (oft ohnehin zu schwachen) Zusagen werden vielerorts nicht erreicht.

Europas Dilemma: Vorreiter ohne Außenwirkung

Für die EU – die praktisch als einziger größerer Wirtschaftsraum weder eine Ambitions- noch eine relevante Implementationslücke aufweist – folgt daraus eine unbequeme Lage. Europa und insbesondere Deutschland haben sich rechtlich an einen sehr ambitionierten Reduktionspfad gebunden, aber kaum Möglichkeiten, um andere große Emittenten und Konkurrenten auf den Weltmärkten zuverlässig auf vergleichbare Reduktionspfade zu bewegen.

Da die Industrie dadurch Wettbewerbsnachteile gegenüber Konkurrenz etwa in den USA oder China befürchtet, richtet sich die Kritik ausgerechnet gegen die marktwirtschaftlichsten EU-Klimainstrumente:

• Das ETS I wird sowohl aus der Industrie als auch von Gewerkschaften immer offener hinterfragt.
• Das verschobene ETS II ist politisch noch fragiler, weil es direkt Haushalte betrifft und damit soziale und politische Bruchkanten sichtbar macht – besonders in Zeiten hoher Energiepreise.
• Der Grenzausgleichmechanismus CBAM soll eigentlich die Gratis-Zertifikate für die energieintensive Industrie ersetzen, erweist sich aber als sehr bürokratisch und lückenhaft.

Der politische Rückhalt für diese Instrumente nimmt ab, während der Druck wächst, Regeln zu verwässern, Ausnahmen zu schaffen oder marktwirtschaftliche Instrumente durch noch mehr kleinteilige Regulierung und Subventionen zu ersetzen. Damit würde man die europäische Industrie allenfalls kurzfristig entlasten, den Wirtschaftsstandort EU aber mittel- und langfristig weiter schwächen. Die hohen Kosten einer regulierenden und subventionierenden Klimapolitik muss letztlich jemand tragen. Den Rest der Welt kann die EU mit dieser Politik kaum zum Nachahmen ermuntern – die Klimaziele von Paris würden eher in noch weitere Ferne rücken.

Was es stattdessen braucht, sind Reformen, die Marktinstrumente stärken und dabei gleichzeitig die europäische Industrie schützen.

Reziprozität: Bedingte statt einseitiger Ambition

Genau hier setzt die Reformidee an, die man als reziproke, regelbasierte Klimapolitik beschreiben kann. Der Ausgangspunkt ist simpel: Klimaschutz ist ein globales Kooperationsproblem. Wer vorangeht muss sicherstellen, dass andere Länder folgen und nicht dauerhaft Trittbrett fahren. Die EU kann dieses Problem nicht durch moralische Appelle lösen – aber sie kann ihre eigene Politik so gestalten, dass sie ihre eigene Klimaambition an die Klimaanstrengungen des Rests der Welt anpasst.

Der Kern ist ein Mechanismus, der die weitere Verschärfung des europäischen Emissionshandels an beobachtbare Klimaschutz-Anstrengungen einer Referenzgruppe bindet. Diese Referenzgruppe könnte unterschiedlich definiert werden – etwa als große Emittenten, als zentrale Handelspartner oder als Gruppe von Volkswirtschaften, die sich zu ernstzunehmenden Reduktionen verpflichtet haben. Wichtig ist weniger die perfekte Gruppe als der Mechanismus: Die EU reduziert seine Emissionen nicht blind und einseitig, sondern konditional und strategisch.

Institutionell ließe sich das über vordefinierte Checkpoints (etwa alle drei oder fünf Jahre) organisieren. An jedem Checkpoint wird anhand transparenter Kriterien geprüft, ob die Referenzgruppe im Durchschnitt auf einem vergleichbaren Dekarbonisierungspfad liegt und ihre eigenen Zusagen ernsthaft erfüllt. Dann gilt:

• Bedingung erfüllt: Die Verknappung der Zertifikate im EU-ETS I läuft wie geplant weiter.
• Bedingung nicht erfüllt: Die Verknappung wird automatisch temporär pausiert, bis die Bedingung wieder erfüllt ist.

Abbildung 1 stellt den Mechanismus beispielhaft dar: Für die Referenzgruppe werden ein Erwartungspfad und ein tatsächlicher Verlauf gegenübergestellt; zugleich zeigt die Grafik den ETS-I-Pfad ohne Reziprozität sowie einen reziproken ETS-I-Pfad. Ebenso wird analog ein Pfad für Freizertifikate „ohne“ und „reziprok“ ausgewiesen.

Die vordefinierten Prüfpunkte sind in der Grafik mit Stoppschildern markiert (2028, 2030, 2035, 2040, 2045, 2050). Im dargestellten Beispiel würde die EU an einem frühen Prüfpunkt 2028 feststellen, dass die Referenzgruppe hinter dem Erwartungspfad zurückbleibt – und die weitere Verknappung des ETS-Mengendeckels temporär pausieren. Sobald die Referenzgruppe (in diesem Fall im Jahr 2033) wieder auf Kurs ist, läuft die Verknappung mit der ursprünglich vorgesehenen Geschwindigkeit weiter.

Reziprozität kann prinzipiell in beide Richtungen wirken: Wenn die Referenzgruppe, wie im Diagramm dargestellt, am Checkpoint 2040 mehr Emissionen reduziert hat als erwartet, kann die EU nicht nur pausieren, sondern auch wieder aufholen oder den Reduktionspfad ambitionierter gestalten.

Drei weitere Anwendungen der Reziprozitätsklausel

Analog zum Mengendeckel ließe sich auch die Menge freier Zertifikate für die energieintensive Industrie reziprok bestimmen: In einer Pausephase würde sie stabilisiert und erst wieder abgesenkt, sobald die Emissionen der Referenzgruppe die Reduktionsbedingung erfüllen – im obigen Diagramm ist dies durch die grünen Linien angedeutet.

Reziprozitätsklauseln könnten zudem mit dem Grenzausgleichmechanismus CBAM verschränkt werden. Da dessen Produktabdeckung ohnehin noch im Aufbau ist, ließe sie sich konditional schärfen: Verfehlen Länder ihre klimapolitischen Zusagen deutlich, könnte CBAM gegenüber diesen Ländern gezielt ausgeweitet werden, etwa auf weitere nachgelagerte Produkte; bei glaubwürdigen Anstrengungen könnten im Gegenzug die Anforderungen vereinfacht oder gelockert werden.

Reziprozität könnte schließlich auch als begrenztes Sicherheitsventil über internationale Carbon Credits nach Artikel 6 des Pariser Abkommens wirken: Wenn die Referenzgruppe deutlich weniger CO₂ reduziert als von der EU erwartet, könnte die EU den auf 5 Prozent begrenzten anrechenbaren Anteil internationaler Minderungen temporär erhöhen. Das schafft Flexibilität – ist angesichts der bekannten Integritätsprobleme vieler Credit-Märkte aber nur eine Ergänzung zu den Stop Points, kein langfristiger Ersatz.

Die Flucht nach vorne: Den ETS nicht beschneiden, sondern internationalisieren

Fassen wir zusammen: Die Politik nationaler und europäischer Alleingänge entfernt die Welt eher von einem glaubwürdigen CO₂-Minderungspfad. Häufig verlagern wir Emissionen nur in andere Weltregionen, statt sie effektiv zu senken. Damit die Welt mit europäischer Hilfe auf einen glaubwürdigen Reduktionspfad einschwenkt, brauchen die marktwirtschaftlichen Instrumente der europäischen Klimapolitik ein reziprokes Design, das drei Dinge zugleich leistet:

1. Resilienz: Es schützt die europäische Industrie vor dauerhaften Wettbewerbsnachteilen und Carbon Leakage.
2. Anreizwirkung: Es schafft einen einfach nachvollziehbaren Mechanismus, der andere Länder zu ernsthaften Emissionsminderungen anreizt.
3. Strategische Klarheit: Es macht aus dem ETS I ein Instrument internationaler Konditionierung und erhöht seine Wirksamkeit, statt die Suche nach den günstigsten Vermeidungsoptionen weiter zu beschneiden.

Am Ende geht es um einen Rollenwechsel: Der Emissionshandel bleibt das zentrale europäische Klimainstrument – aber er wird vom reinen Binneninstrument zu einem globalen Kooperationsinstrument, das Klima, Industrie und Bürger gleichermaßen schützt.

 

Hinweis: Dieser Beitrag fasst eine Studie der Denkfabrik R21 zusammen. Die Veröffentlichung folgt in Kürze: „Increasing the Resilience of the EU Emissions Trading System through Rules-Based Reciprocity and Internationalisation.“