Bundeshaushalt: Wenn das Zukunftspaket zur Zukunftshypothek wird
Um das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK) entwickelt sich ein Paradox. Das SVIK sollte eigentlich die Zukunftsorientierung des Bundeshaushalts sichern – tatsächlich droht es jedoch, sie mittelfristig zu schwächen. Die neuen ZEW-Berechnungen zur Zukunftsquote 2026 zeigen einen Höchstwert von Zukunftsausgaben im Gesamthaushalt. Gleichzeitig fällt aber die Zukunftsorientierung des Kernhaushalts auf einen Tiefstand.
Die Beratungen zum Bundeshaushalt 2027 finden zu einem Zeitpunkt statt, in dem sich das Zukunftsversprechen der Grundgesetzreform vom März 2025 erstmals belastbar überprüfen lässt. Die zusätzlichen Verschuldungsspielräume waren mit dem Argument begründet worden, dass sie zusätzliche Zukunftsausgaben ermöglichen: Infrastruktur, Klimaneutralität, Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft. Ökonomisch ist das der entscheidende Punkt. Höhere Schulden sind gegenüber nachfolgenden Generationen nur dann vertretbar und gegenüber den Kapitalmärkten nur dann tragfähig, wenn sie die künftigen Wachstumsmöglichkeiten tatsächlich erhöhen. Denn dieses höhere Wachstum würde die Steuereinnahmen ermöglichen, die zur Verzinsung der höheren Verschuldung benötigt werden.
Ob der Haushalt in Richtung Zukunft umsteuert, das misst die Zukunftsquote, die das ZEW nun zum zweiten Mal mit Unterstützung des WWF für den laufenden Haushalt 2026 berechnet hat. Die Zukunftsquote beruht auf einem erweiterten Kapitalbegriff, der neben wachstumsrelevanter Infrastruktur auch technisches Wissen, Humankapital und Naturkapital umfasst. Damit reicht sie deutlich über die konventionelle Investitionsquote hinaus, die allein die Sachkapitalbildung erfasst und deshalb Lehrergehälter oder Forschungsstipendien ausblendet, Fahrzeugbeschaffungen aber voll anrechnet.
Die gute Nachricht zuerst: Im Gesamthaushalt aus Kernhaushalt und Sondervermögen steigt die Zukunftsquote 2026 um 0,9 Prozentpunkte auf 23,1 Prozent und erreicht damit den höchsten Wert seit Beginn der Zeitreihe 2018. Auch absolut markieren die Zukunftsausgaben mit 140,2 Milliarden Euro einen Rekord; gegenüber dem Vorjahr ist das ein Plus von 12,5 Prozent und damit auch inflationsbereinigt ein zweistelliger Zuwachs.
Gemessen an den enormen neuen Verschuldungsspielräumen fällt dieser Anstieg allerdings verhalten aus. Seit der Grundgesetzreform hat die Zukunftsquote im Gesamthaushalt gerade einmal um 1,7 Prozentpunkte zugelegt. Vor allem aber verbirgt sich hinter dem Rekordwert eine Verschiebung, die für die kommenden Haushaltsjahre weit wichtiger ist als der Höchststand selbst: Der Zuwachs stammt erneut ausschließlich aus den Sondervermögen. Inzwischen werden 40 von 100 Zukunftseuro des Bundes dort finanziert – 20 Euro allein aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK), 10 Euro aus dem Klima- und Transformationsfonds, 9 Euro aus dem Sondervermögen Bundeswehr.
Die Abbildung macht das Auseinanderdriften von Kern- und Gesamthaushalt sichtbar. Die violetten Linien zeigen die Zukunftsquote des Gesamthaushalts, die grünen die des Kernhaushalts, jeweils in einer weiten (durchgezogen) und einer engen Abgrenzung (gestrichelt). Bis 2022 liegen beide praktisch übereinander: Der Bundeshaushalt war im Wesentlichen der Kernhaushalt. Seit 2023 öffnet sich die Schere, und sie öffnet sich immer weiter. Während die violette Linie nach oben strebt, fällt die grüne 2026 zum dritten Mal in Folge, um weitere 1,4 Prozentpunkte auf nur noch 16,2 Prozent. Das ist der niedrigste Wert der gesamten Zeitreihe und liegt 4,5 Prozentpunkte unter dem Höchststand von 2023.
Der Befund gilt nicht nur relativ. Absolut sind die Zukunftsausgaben im Kernhaushalt von 94,9 Milliarden Euro im Jahr 2023 auf 84,4 Milliarden Euro im Jahr 2026 gefallen – gut zehn Milliarden Euro weniger, und das noch ohne jede Inflationsbereinigung.
Aufschlussreich ist schließlich die hellblaue Linie, die Investitionsquote nach dem SVIK-Gesetz. Sie steigt leicht auf 10,5 Prozent, die gesetzliche Mindestquote von zehn Prozent wird also eingehalten – wenn auch nur, weil die Bereichsausnahme aus dem Nenner herausgerechnet wird. Der Kontrast zur fallenden grünen Linie ist die eigentliche Lehre: Eine Quote, die ausschließlich auf Sachinvestitionen abstellt, lässt sich auch dann erfüllen, wenn die Ausgaben für Bildung, Forschung und den Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen zurückgehen. Als Schutzmechanismus für die breite Zukunftsorientierung des Bundeshaushalts taugt sie erkennbar nicht.
Damit ist das Paradox beschrieben. Das SVIK sollte den Investitionsstau auflösen. Faktisch verschiebt es die Zukunftsorientierung des Bundes in Finanzierungsinstrumente, die befristet sind. Die 500 Milliarden Euro des SVIK sind endlich, das Sondervermögen Bundeswehr wird nach der Finanzplanung bis Ende 2027 vollständig verausgabt sein, und eine erneute Verfassungsreform ist nicht in Sicht: Die eingesetzte Expertenkommission ist zu keiner einheitlichen Empfehlung gelangt, und eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag zeichnet sich nicht ab.
Was wir derzeit beobachten, ist also ein aus den Sondervermögen gespeistes Strohfeuer der Zukunftsausgaben, während der Kernhaushalt gleichzeitig immer gegenwartsorientierter wird. Wenn die Sondervermögen erschöpft sind, fällt der Bund auf einen Kernhaushalt zurück, der dann noch stärker verknöchert und von Sozialtransfers dominiert sein wird als heute.
Genau deshalb wird aus dem Zukunftspaket eine Zukunftshypothek.
Wie wenig die neuen Spielräume bislang der Zukunft dienen, zeigt auch der Blick auf die Verwendung der Kredite. Von der Nettokreditaufnahme des Jahres 2026 in Höhe von rund 163 Milliarden Euro finanzieren nur etwa 37 Prozent Zukunftsausgaben. Das ist mehr als 2025 (32 Prozent) und 2024 (30 Prozent), bleibt aber ein Missverhältnis. Der größte Einzelblock der Kreditaufnahme ist zugleich der am wenigsten zukunftsorientierte: die Bereichsausnahme im Kernhaushalt.
Für die Haushaltswoche und die Haushaltspolitik in dieser Legislaturperiode folgt daraus eine klare Priorität. Die vorrangige Aufgabe einer weitblickenden Haushaltspolitik liegt nicht in den Sondervermögen, sondern im Kernhaushalt. Dort müssen die Weichen neu gestellt werden, und zwar schon bald und nicht erst, wenn das SVIK ausläuft. Reformen wie aktuell die von Rente und Gesundheit, die das Wachstum der Bundeszuschüsse an die Sozialversicherungen begrenzen, sind dafür der richtige Ansatz. Diese schaffen genau den Spielraum, um den es geht. Aber sie reichen bei weitem nicht aus. Ohne eine konsequente Überprüfung von Subventionen und konsumtiven Ausgaben wird der Kernhaushalt seine Zukunftsfähigkeit nicht zurückgewinnen.
Ein positiver Nebeneffekt des SVIK verdient dabei Anerkennung: Mit dem ersten Monitoringbericht des Bundesfinanzministeriums werden Methoden der ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung stärker genutzt. Das könnte prozedural auf die gesamte Haushaltssteuerung ausstrahlen und die Wirksamkeit der eingesetzten Mittel erhöhen. Denn die Zukunftsquote ist ein Input-Maß; sie sagt, wofür Geld eingesetzt wird, nicht, was es bewirkt. Beides zusammen – mehr Mittel für Zukunftsaufgaben und eine funktionierende Wirkungskontrolle – wäre der eigentliche Fortschritt.
Der Erfolg des Sondervermögens wird sich am Ende nicht allein daran messen lassen, wie hoch die Zukunftsquote im Gesamthaushalt während seiner Laufzeit steigt. Er wird sich vor allem auch daran messen lassen, was an Zukunftsausgaben im Kernhaushalt noch übrig sind.
Hier der Link zur Volltextstudie.
Autor:
Prof. Dr. Friedrich Heinemann leitet den Forschungsbereich „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft" am ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung und lehrt Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg.
